Държавният глава връща за ново обсъждане в Народното събрание промени в Гражданския процесуален кодекс, направени чрез Преходните и заключителни разпоредби в Закона за изменения и допълнение на Закона за адвокатурата
На 11 септември Народното събрание прие изменения в Закона за адвокатурата, с които измени и Гражданския процесуален кодекс и Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. Съществено се промени правният режим, свързан с фигурата на особения представител. Парламентът иззе от съда правомощието по определяне на възнагражденията на особените представители и ги възложи на местните адвокатски съвети.
Според държавния глава това влиза в остро противоречие с правото на Европейския съюз, което забранява сдружения на доставчиците на определени услуги да определят сами цените им. Президентът настоява народните представители да преразгледат отделни разпоредби, които създават риск необосновано да накърнят принципите на справедливия съдебен процес в разумен срок и конституционното право на защита на гражданите.
За пореден път Румен Радев привлича вниманието на народните представители към необходимостта да зачитат принципите на обоснованост, откритост и съгласуваност при подготовката и приемането на законодателни актове. „Това не са формални изисквания, а важни гаранции против прокарването на лобистки поправки“, подчертава в мотивите си държавният глава.
М О Т И В И
ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА АДВОКАТУРАТА, ПРИЕТ ОТ 50-ОТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 11 СЕПТЕМВРИ 2024 Г.
Уважаеми народни представители,
Подкрепям усилията на правителството и на Народното събрание да отстраняват енергично и своевременно несъответствията между националното законодателство и правото на Европейския съюз (ЕС) и така да гарантират ефективния достъп до правосъдие на българските граждани и юридическите лица. Част от измененията и допълненията в Закона за адвокатурата, които Народното събрание прие на 11 септември 2024 г., се стремят към постигането на тези цели и може да бъдат подкрепени.
Едновременно с това обаче в закона са приети и положения, които пораждат определени възражения както от гледна точка на тяхното съответствие с правото на Европейския съюз, така и спрямо интересите на правосъдието. Специално с новата уредба на фигурата на особените представители и въвеждането на ограничения при възраженията на страните за прекомерност на адвокатското възнаграждение по Гражданския процесуален кодекс (ГПК) се пораждат определени рискове от забавяне на съдебните дела и препятстване на достъпа до съд. Тези възражения не могат да бъдат подминати, понеже засягат конституционно установени права на гражданите.
1. Относно промените в правния режим на особените представители (§ 2, т. 2, § 10, т. 1, § 11, т. 1 и § 14 от ЗИД на Закона за адвокатурата)
По § 10, т. 1 от ЗИД на Закона за адвокатурата е създадена ал. 6 на чл. 29 от ГПК, която променя реда за определяне на особените представители и размера на техните възнаграждения като възлага тази отговорност изцяло на местните адвокатски съвети. Законодателят дава възможност на тези съвети преди приключване на делото и по искане на определения адвокат да му определят и допълнително възнаграждение (§ 2, т. 2).
По § 11, т. 1 от ЗИД на Закона за адвокатурата е предвидена нова редакция на чл. 11, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК), въвеждаща също процедура, според която съответният адвокатски съвет е компетентен да определи временен или особен представител, както и размера на неговото възнаграждение.
Този ред за определяне на размера на възнаграждението на особените представители противоречи на правото на ЕС и не е съобразено с тълкуването на чл. 101, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), което Съдът на ЕС вече е дал по две преюдициални запитвания от България (през 2017 г. по съединени дела С-427/16 и С-428/16 и през 2024 г. по дело С-438/22).
Възлагането на правомощие на местните адвокатски съвети да определят размера на възнаграждението на особените представители нарушава правилата на свободния пазар и поражда риск от ограничение на конкуренцията, който е аналогичен на този, установен от Съда на ЕС във връзка с приложението на Наредба № 1 на Висшия адвокатски съвет за минималните размери на адвокатските възнаграждения. В двата случая заплахата за конкуренцията идва от това, че компетентността относно определяне на адвокатските възнаграждения е възложена на органи на съсловната организация на самите адвокати.
В отговор на преюдициалното запитване по съединени дела С-427/16 и С-428/16 Съдът на ЕС вече е разгледал въпроса за правния статус на Висшия адвокатски съвет като орган, определящ минималните размери на адвокатските възнаграждения (§ 48 и 49 от решението на Съда на ЕС), и установеното важи и за правния статус на местните адвокатски съвети по отношение на определяне на размера на възнагражденията на особените представители. Както Висшият адвокатски съвет, така и местните адвокатски съвети не са публичен орган и при определяне на възнагражденията на особените представители ще действат като сдружение на предприятия по смисъла на чл. 101 ДФЕС. Именно това влиза в разрез с условията на свободния пазар и противоречи на правилата на ЕС в областта на конкуренцията.
Съдът на ЕС изрично сочи, че „цената на услуга, която е определена в споразумение или решение, прието от всички участници на пазара, не може да се счита за реална пазарна цена. Напротив, съгласуването на цените на услугите от всички участници на пазара […] представлява сериозно нарушение на конкуренцията по смисъла на чл. 101, параграф 1 ДФЕС [и] е пречка именно за прилагането на реални пазарни цени“ (Решение на СЕС по дело С-438/22, § 60).
Освен това с новата уредба необосновано се изземат правомощия на съда, като преценката за размера на възнаграждението на особения представител се прехвърля изцяло на съответния адвокатски съвет. Съдът има единствено възможността и то само при направено възражение за прекомерност, да намали определеното от адвокатския съвет възнаграждение.
Засягат се интересите на правосъдието и не могат да бъдат подминати опасенията за нарушаване на правата на страните в гражданския процес. Съдът е запознат с детайлите на конкретното производство и разполага с пълната информация, необходима за преценката на критериите относно фактическата и правна сложност на случая, засегнатия интерес, условията, при които е възложено и оказано правно съдействие и защита, спешността й. За да приложи на практика тези критерии местният адвокатски съвет ще трябва да изисква информация от съда, което ще забави производството и ще постави редица непреодолими трудности от гледна точка на защитата на правото на личен живот и други основни конституционни права на гражданите. Още повече, че местният адвокатски съвет няма законово задължение да разглежда исканията за определяне на особен представител при условията на справедливост и безпристрастност, дейността му не е публична и законът не съдържа указания относно това как ще се разпределя работата между отделните адвокати и как ще се гарантира недопускането на конфликт на интереси. Затова и не следва да се отстъпва от отговорността на съда да назначава особен представител и да определя неговото възнаграждение, като част от гаранциите на правото на справедлив съдебен процес в разумен срок.
Макар и законът да предвижда 14-дневен срок за адвокатския съвет да определи адвокат за особен представител и размер на възнаграждението му, по-нататъшното развитие на обществените отношения не предполага да се стигне бързо до назначаване на особения представител. В хода на обсъждане на законопроекта има изразено становище, че този срок реално не може да бъде спазен от някои адвокатски съвети, а понеже липсва каквато и да е законова уредба на процедурата, която адвокатският съвет да следва за определяне на особения представител, не може и да се прецени дали този срок е разумен и достатъчен.
Законът позволява на страната, която трябва да внесе разноски за особен представител, да направи възражение за прекомерност на възнаграждението, а в случай, че определеното от адвокатския съвет възнаграждение бъде намалено от съда, адвокатът може да откаже да поеме представителството по делото. Така предвидената процедура поражда неяснота относно последиците за съдебното производство при последната хипотеза. Възниква необосновано висок риск от развиването на множество спорове по странични за делото въпроси, което допълнително ще забави съдебното производство, а по този начин ще се стигне до нарушаване на правото на страните делото да се гледа в разумен срок и на тяхното право на защита.
По т. 2 от § 2 е предвидено създаване на нова алинея 5 от чл. 36 на Закона за адвокатурата, която урежда действията на адвокатския съвет след получаване на искане от съда за определяне на особен представител, както и размера на неговото възнаграждение. Предвижда се също така самостоятелно право на адвокатския съвет да определя допълнително възнаграждение на адвоката по негово искане преди приключване на делото. По § 14 е въведена нова редакция на чл. 137, ал. 6, изр. трето от Административнопроцесуалния кодекс, според която при определяне на особен представител съдът прилага чл. 29, ал. 6 от ГПК. Доколкото тези две разпоредби са свързани с оспорения по-горе режим на определяне на възнаграждението на особените представители от съответните адвокатски съвети, те също следва да бъдат подложени на ново разглеждане от страна на Народното събрание по изложените мотиви.
2. Относно промените в режима на възраженията за прекомерност на адвокатските възнаграждения (§ 10, т. 4 и 5 и § 11, т. 2 от ЗИД на Закона за адвокатурата)
По § 10, т. 4 и 5 и по § 11, т. 2 от ЗИД на Закона за адвокатурата се въвеждат ограничения пред възраженията, които страните имат право да повдигат пред съда за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Такива възражения ще може да се повдигат само ако оспореното възнаграждение е поне с една трета по-високо от възнаграждението на адвоката на страната, която го прави, а съдът няма да може да присъди по-нисък размер на адвокатското възнаграждение от размера на заплатеното възнаграждение на адвоката на насрещната страна. Поставя се и допълнително условие възражението да бъде мотивирано. Тези ограничения необосновано препятстват достъпа на гражданите до правосъдие и ограничават преценката на съда по въпроса за прекомерността на възнаграждението.
Освен това възниква неяснота относно момента на подаване на възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение. По принцип съдът разглежда възраженията за прекомерност на адвокатско възнаграждение в края на производството, когато може обективно да се прецени какво количество труд и умения са вложени от страна на адвоката. По съдебните дела с особен представител обаче, новата ал. 6 на чл. 29 ГПК постановява, че съдът ще се произнася по възражението за прекомерност „преди назначаването на особения представител“, т.е. в началото на производството. От една страна е съмнително дали към този момент изобщо може да бъде направена обективна преценка за прекомерността на възнаграждението, а от друга – възниква въпрос относно това дали страните по дела с особен представител ще могат да повдигат отново възражение за прекомерност на възнаграждението в края на производството.
Налице е неяснота и при приложението на ограниченията за подаване на възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение в хипотезите, когато едната страна не се ползва от адвокатски услуги. Тези неясноти ще затруднят правоприлагането и ще създадат предпоставки за противоречива съдебна практика.
3. Относно срока на действие на Наредба № 1 на Висшия адвокатски съвет за минималните размери на адвокатските възнаграждения (§ 9 от ЗИД на Закона за адвокатурата)
Според § 9 от Преходните и заключителните разпоредби на ЗИД на Закона за адвокатурата при определяне на размера на адвокатските възнаграждения съдилищата остават обвързани с критериите от Наредба № 1 на Висшия адвокатски съвет за минималните размери на адвокатските възнаграждения (обн., ДВ, бр. 64/2004 г.) до приемане на предвидената в новата редакция на чл. 36, ал. 3 от Закона за адвокатурата наредба на министъра на правосъдието. Законът определя срок от 6 месеца за издаване на новата наредба.
Това положение влиза в остро противоречие с тълкуването на чл. 101, параграф 1 ДФЕС, което е дадено от Съда на ЕС в Решение от 25 януари 2024 г. по дело С-438/22 (§ 41), според което „член 101, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС трябва да се тълкува в смисъл, че ако установи, че наредба, която определя минималните размери на адвокатските възнаграждения и на която е придаден задължителен характер с националната правна уредба, противоречи на посочения член 101, параграф 1, националният съд е длъжен да откаже да приложи тази национална правна уредба по отношение на страната, осъдена да заплати съдебните разноски за адвокатско възнаграждение, включително когато тази страна не е подписала никакъв договор за адвокатски услуги и адвокатско възнаграждение“.
Наредба № 1 на Висшия адвокатски съвет за минималните размери на адвокатските възнаграждения е приета от съсловна организация на адвокатите, която не е публичен орган; това представлява ограничение на конкуренцията, при наличието на което не е възможно позоваване на легитимни цели. Националният съд е длъжен да откаже да приложи тази национална правна уредба като противоречаща на правото на ЕС всеки път, щом установи такова противоречие. Като определя срок за прилагане на Наредба № 1 на Висшия адвокатски съвет § 9 от ЗИД на Закона за адвокатурата създава законови предпоставки за заобикаляне на това изискване.
4. Относно нарушенията на правилата на законодателната процедура
Законът за изменение и допълнение на Закона за адвокатурата е приет въз основа на общ законопроект, изготвен от Комисията по конституционни и правни въпроси на Народното събрание след приемането на първо четене на два отделни законопроекта – Законопроект за изменение и допълнение на Закона за адвокатурата (вх. № 50-454-01-53/30.07.2024 г.), внесен от група народни представители, и Законопроект за изменение и допълнение на Закона за адвокатурата (вх. № 50-402-01-17/2.08.2024 г.), внесен от Министерския съвет.
И двата законопроекта са мотивирани от необходимостта да бъдат преодолени вече установени противоречия между националното законодателство и правото на Европейския съюз. Законопроектът на Министерски съвет обаче е бил предварително оповестен и подложен на обществена консултация за срок от един месец между 3.07.2023 г. и 4.08.2023 г. и заинтересованите страни са имали възможност да изразят становища и да направят предложения по него. На тази основа Министерският съвет като вносител е изготвил и съответна справка за постъпилите предложения и становища, посочил е кои от тях не приема и с какви мотиви.
За разлика от това законопроектът на групата народни представители е внесен в Народното събрание на 30 юли т. г., бил е приет на първо четене само две седмици по-късно, без да бъдат проведени същински обществени консултации по смисъла на чл. 18а и чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), които да позволят на всички заинтересовани страни да изразят своята гледна точка. По-специално чл. 30, ал. 2, т. 13 от Закона за съдебната власт въздига в отделно правомощие на Висшия съдебен съвет да дава становища на Народното събрание по законопроекти, които засягат съдебната власт, но в случая това не е изпълнено. Освен това мотивите и предварителната оценка на въздействието, изготвена от вносителите, са формални и дават непълна обосновка за необходимостта от направените промени специално в режима на особения представител и възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение като не отчитат съществени рискове за основните права на гражданите, които произтичат от тях.
Така при изработването и приемането на законопроекта на групата народни представители не са спазени в достатъчна степен принципите на обоснованост, предвидимост, откритост и съгласуваност, които по смисъла на чл. 26 от ЗНА са задължителни при изработването на всеки проект на нормативен акт. Това не са формални изисквания, а важни гаранции против прокарването на лобистки поправки в законодателството, които обуславят неговата справедливост и стабилност.
Уважаеми народни представители,
По изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане в Народното събрание § 2, т. 2, § 9, § 10, § 11 и § 14 от Закона за изменение и допълнение на Закона за адвокатурата, приет от Народното събрание на 11 септември 2024 г.