Президентът Румен Радев наложи вето на Закона за изменение и допълнение на Закона за МВР, приет на 11 юни 2020 г. Държавният глава не оспорва реформи, целящи подобряване на ефективността на дейността на МВР. Несъгласието е с разпоредбите, които дублират охраната, осъществявана по Закона за Националната служба за охрана. Дублирането на функции създава условия за неефективно и неефикасно използване на държавен ресурс, без гаранции за по-голяма сигурност.
Пълен текст на мотивите:
МОТИВИ
за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за Министерството на вътрешните работи, приет от 44-то Народно събрание на 11.06.2020 г.
Уважаеми народни представители,
Споделям основната насока към промени в Закона за Министерството на вътрешните работи /ЗМВР/ за извършване на реформи, целящи подобряване на ефективността в дейността на Министерството. Независимо от това, като част от органите, които формират системата за защита на националната сигурност в Република България, не мога да остана безучастен към разпоредби, които не са съобразени с изискванията на българското законодателство. Спазването на Конституцията и законите е първият от принципите, предвидени в чл. 4, т. 1 от Закона за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност, чрез който се проявява правовата държава.
1. С § 1 от приетия закон една от основните дейности на Министерството на вътрешните работи /МВР/ – охранителната дейност по опазване на обществения ред и осигуряване безопасността на движението по пътищата в Република България, е допълнена с нова задача по охрана на лица. Принципно споделям необходимостта държавата да се ангажира с охраната на служители в органите на държавна власт, когато застрашеността им е във връзка с упражняване на техните функции. Като ценности от най-висш порядък и основни права, правото на живот, личната свобода и неприкосновеност трябва да бъдат гарантирани за всяко едно физическо лице. Несъмнено охранителната дейност е неделима част от дейността по опазване на обществения ред и осигуряване безопасността на движението по пътищата (чл. 14, ал. 1 от ЗМВР). Спрямо този фокус всяка от деветте конкретни форми на охранителна дейност, регламентирани в действащия чл. 14, ал. 2 от ЗМВР, е ограничена по обекти и предназначение. Това е законовата гаранция правоохранителните функции на полицейските органи да не бъдат подменяни с други функции и цели. При очертаването на дейността по охрана на лица обаче Законът за изменение и допълнение на Закона за Министерството на вътрешните работи не предвижда такива предели, нито определя целите на тази охрана.
Опазването на обществения ред е публична функция, с която са ангажирани органи на държавна власт (чл. 105, ал. 2, чл. 143, ал. 3 от Конституцията) с цел при определени в закона условия да бъдат гарантирани правата и сигурността на всички граждани. Именно затова общественият ред е и граница за упражняването на основните права на всеки отделен гражданин (чл. 37, ал. 2, чл. 41, ал. 1 от Конституцията). Той е установеният с нормативни актове ред, който осигурява възможност както да се упражняват конституционните права на гражданите, така и упражняването им да не бъде противопоставено на интереси, поставени на равнище, което ги определя като общи или обществени (Решение на Конституционния съд № 7 от 1996 г.). В този смисъл гарантирането на обществения ред е предпоставка за упражняване и балансиране на правата. Регламентирането на охраната на лица като конкретна полицейска дейност без законово да се определя обхватът, целите и условията на тази дейност, създава възможност последващо за ограничаване на права и противопоставяне на различни интереси, на субекти и институции.
С § 1, т. 2, с който се създава ал. 4 в чл. 14 от ЗМВР, се предвижда, че охраната на лица се осигурява и осъществява при условия и по ред, определени с наредба на министъра на вътрешните работи. По този начин законът прехвърля изцяло върху министъра на вътрешните работи преценката за условията, при които ще бъде осъществявана новата задача в охранителната дейност на МВР. Така се изоставя нормата на чл. 5, т. 3 от Закона за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност, изискваща Народното събрание, президентът на Републиката и Министерският съвет съобразно тяхната компетентност да определят основните задачи на държавните органи и структури по чл. 3, ал. 1 от същия закон. В случая на законово равнище следва да бъдат определени условията, по които ще се осигурява и осъществява дейността по охрана на лица. Това е не само важна гаранция за законосъобразност, но и преграда срещу субективни, еднолично взети нормативни решения, които създават възможност законовата делегация да се запълва с различно съдържание сега или в бъдеще. Едва ли може да бъде споделено разбирането, че условията за извършването на охраната на лица, като предпоставки да бъде получена такава охрана, предполагат динамичност на материята, която може да бъде обхваната само с подзаконов нормативен акт, издаден от министър. Условията за всяка една правно регулирана дейност, особено в сферата на функционирането на органите за защита на националната сигурност, почиват на принципни изисквания. Затова и приетият закон трябва да изпълни своето предназначение като нормативен акт - да урежда обществени отношения, които се поддават на трайна уредба. Условията, при които лицата могат да ползват охрана от МВР, трябва да бъдат установени в закон най-малкото за да гарантират равенството пред него. „Нещо повече, след като уредбата може да се извърши еднолично от министъра … с наредба, на още по-голямо основание тя може да се извърши в синтезиран вид от Парламента“ (Решение на Конституционния съд № 3 от 2016 г.).
Като не е съобразен с изискванията на правовата държава, по-специално поради несъгласуваност с други законови изисквания (Закона за нормативните актове и Закона за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност), с липсата на яснота относно условията за извършване на охраната на лица и възможността за запълването им с различно съдържание, § 1 от приетия закон не съответства на принципа на правовата държава. Правовата държава може да бъде опазена само ако съдържащите се в нормативните актове разпоредби са ясни, точни и непротиворечиви, защото в противен случай те не биха могли да регулират основните обществени отношения (в този смисъл Решение № 9 от 1994 г., Решение № 5 от 2002 г., Решение № 4 от 2010 г., Решение № 8 от 2012 г. на Конституционния съд).
2. С § 6, т. 3 от приетия закон се създава правна възможност новата главна дирекция „Жандармерия, специални операции и борба с тероризма“ да охранява и лицата на висши държавни длъжности, представители на друга държава, ръководители на международни организации и институции, съгласно чл. 20 и 22 от Закона за Националната служба за охрана. За да се реализира тази възможност, законът изисква заявление от съответното лице и решение на комисията по чл. 23 от Закона за Националната служба за охрана. При създаването на § 6, т. 3 не е отчетено, че част от лицата по чл. 20 от Закона за Националната служба за охрана не могат да се откажат от охраната по този закон по време на мандата си и са длъжни да се съобразяват с мерките за безопасност, прилагани от Националната служба за охрана (чл. 20, ал. 5). Едновременно със задължението им да ползват охраната, за тези лица се създава възможността със заявление да поискат охрана и от главна дирекция „Жандармерия, специални операции и борба с тероризма“. Очевидно е, че не става въпрос за взаимодействие между двете структури с цел оптимизиране на охраната, тъй като охраната от МВР се наслагва към охраната от Националната служба за охрана. Освен това инициативата за дублирането на охраната е оставена на охраняваното лице. Без заявление от негова страна не може да се стигне до решение на комисията по чл. 23 от Закона за Националната служба за охрана, съответно и да се приложи охраната от главна дирекция „Жандармерия, специални операции и борба с тероризма“. Това дублиране, създадено с § 6, т. 3 от приетия закон, влиза в противоречие с Актуализираната стратегия за национална сигурност на Република България, приета с Решение на Народното събрание от 14.03.2018 г. (Обн., ДВ, бр. 26 от 23.03.2018 г.). В Стратегията е изрично посочено, че „не се допуска едновременното съществуване на дублиращи се структури, както и свръхконцентриране на правомощия, компетенции и ресурси в една институция. Водещ е принципът на разделяне на компетенциите и постигане висока степен на координация“ (т. 188).
Отстъплението от Актуализираната стратегия за национална сигурност не е оправдано, тъй като тя е приета с решение на Народното събрание. По силата на чл. 86, ал. 2 от Конституцията законите и решенията на Народното събрание са задължителни за всички държавни органи, организациите и гражданите. В самата Стратегия се съдържа определянето й като „основополагащ документ за единно формиране, планиране, осъществяване, координиране и контрол на политиката за национална сигурност, провеждана от държавните институции в сътрудничество с гражданите и техните организации“ (т. 13). Тази същност на Стратегията изисква нейните принципи да бъдат претворявани в законодателните актове в областта на националната сигурност, а не да се дублират правомощия и да се лишават органите от оперативната им самостоятелност в осъществяваната от тях дейност. Това създава условия за неефективно използване на наличния обществен ресурс, като дублирането на охраната му се оставя на неговата преценка. Освен това отсъства въобще уредба кой ще понесе отговорността, ако не бъде постигната защитата на охраняваното лице.
През 2019 г. Министерският съвет прие Решение № 26 от 18 януари „за провеждане на Стратегически преглед на системата за защита на националната сигурност и на Стратегически преглед на отбраната“. Отчитайки факта, че този Стратегически преглед е в ход, логично е въпросните законови промени, свързани с новата главна дирекция и охраната на лица, да са функция и резултат от прегледа като вече приключил процес. Отсъства каквато и да е аргументация за приетите изменения в Закона за МВР в контекста на протичащия преглед.
Не е ясно какво налага да се създаде нова паралелно функционираща структура без аргументи за ефективност и ефикасност. Отсъства концепция по отношение на механизмите за взаимодействие и координация със структури, притежаващи идентични функции, което ще бъде проблемно най-вече при дейността им на оперативно ниво. Показателна в това отношение е липсата на предложения за релевантни промени в Закона за Националната служба за охрана. Налице е потенциал за възникване на рискове за безопасността както на охраняваните лица, така и на личния състав на тези структури.
3. С § 8 от приетия закон се променя изцяло съдържанието на чл. 44 от ЗМВР и в ал. 1 се предвижда възможност в четири от главните дирекции и в областните дирекции на МВР да бъдат създавани „специализирани звена за реагиране при критични ситуации вследствие на престъпна дейност и за участие в специализирани операции с висока степен на риск, както и звена за осъществяване на охрана на лица“. От приетия текст не се разбира дали става въпрос за три различни вида специализирани звена или за едно звено, което изпълнява цитирания широк кръг от задачи. Наред с това разпоредбата на чл. 44, ал. 1 от ЗМВР позволява създаване на специализирани звена за охрана на лица както в новосъздадената главна дирекция „Жандармерия, специални операции и борба с тероризма“, така и в три други главни дирекции на МВР. Това поражда риск от припокриване на дейност между главните дирекции на МВР, като предполага допълнително привличане на експертен потенциал и отделяне на значителен финансов ресурс. Налице е и противоречие с първите три алинеи на чл. 39 от ЗМВР, според които всяка от главните дирекции е „специализирана“ структура на Министерството.
В ал. 6 от новата редакция на чл. 44 е предвидено редът за осъществяване на дейността на специализираните звена да бъде определян от „правила, утвърдени от министъра на вътрешните работи“. Нормата не уточнява каква е правната природа на акта на министъра, с който се приемат въпросните правила, и създава риск от неяснота и противоречия в прилагането. Предвид това § 8, в частта му относно чл. 44, ал. 1 и 6, противоречи на принципа на правовата държава, заложен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
4. Възраженията по § 1, § 6, т. 3 (относно чл. 39, ал. 8) и § 8 (относно чл. 44, ал. 1 и 6), освен към съдържанието, са насочени и към начина на приемането им. Предложенията за тези разпоредби не са част от първоначално внесения законопроект, не са внесени в срока за предложения между двете гласувания, а са направени при самото обсъждане на законопроекта за второ гласуване във водещата комисия. Те не са подложени на обществено обсъждане, нямат оценка на въздействие, приети са само на едно гласуване, въпреки че регламентират основна дейност на МВР, която не е изяснена като условия за осъществяване и не съответства на други нормативни актове в българската правна система. Тези предложения противоречат на принципите и обхвата на приетия на първо гласуване законопроект и би следвало да не бъдат обсъждани и гласувани (чл. 84, ал. 2, изр. 3 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание). Предвидимият и прозрачен законодателен процес предполага да се спазват всички негови фази и те да бъдат осъществявани при стриктно прилагане на Конституцията, Закона за нормативните актове и Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.
Уважаеми народни представители,
Националната сигурност е базова ценност в конституционния ни ред. Всяко решение в тази сфера трябва да се ръководи от критериите ефективност, ефикасност и безопасност. Воден от това разбиране и по изложените мотиви, упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане в Народното събрание § 1, § 6, т. 3 (относно чл. 39, ал. 8) и § 8 (относно чл. 44, ал. 1 и 6) от Закона за изменение и допълнение на Закона за Министерството на вътрешните работи, приет от 44-то Народно събрание на 11.06.2020 г.