УКАЗ № 124 ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА НАСЪРЧАВАНЕ НА ИНВЕСТИЦИИТЕ, ПРИЕТ ОТ 49-ОТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 19 АПРИЛ 2024 Г.
На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България
П О С Т А Н О В Я В А М :
Връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за изменение и допълнение на Закона за насърчаване на инвестициите, приет от 49-ото Народно събрание на 19 април 2024 г.
МОТИВИ
ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА НАСЪРЧАВАНЕ НА ИНВЕСТИЦИИТЕ, ПРИЕТ ОТ 49-ОТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 19 АПРИЛ 2024 Г.
Уважаеми народни представители,
Споделям убеждението на мнозинството в Народното събрание, че законодателството трябва да позволява бързо и качествено изграждане на обекти със стратегическа важност за развитието на България, но едновременно с това трайно и последователно застъпвам тезата, че това следва да е съобразено със задължението на държавата да закриля конституционните права на гражданите (вж. Указ № 124/2019 г. за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост).
Системно съм изтъквал също, че ускоряването на процедурите по изграждане на обектите със стратегическо значение не може да става за сметка на уронване на ценности от конституционен порядък, каквито са защитата на здравословна околна среда и достъпът до правосъдие (вж. Указ № 175/2017 г. за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на Закона за изменение и допълнение на Закона за опазване на околната среда).
Ако в законодателството съществуват проблеми, които препятстват своевременното осъществяване на проектите със стратегическо значение, то съобразно чл. 18б от Закона за нормативните актове, органите със законодателна инициатива би следвало да пристъпят към последваща оценка на прилагането на съответните нормативни актове и въз основа на нея да предложат отмяна, изменение или допълнение на действащите нормативни актове. Вместо това, под предлог за ускоряване на изграждането на такива обекти и то в разрез с принципите на прозрачност и публичност на законодателния процес, в Народното събрание периодично се прокарват еднотипни и спорни изменения, които накърняват конституционните права на гражданите.
1. Относно промените в правния режим на публичните предприятия
С § 9 от Закона за изменение и допълнение на Закона за насърчаване на инвестициите (ЗИД ЗНИ) е предвидено изменение в чл. 22а, ал. 10 от ЗНИ, посредством което се дава възможност на всички публични предприятия по искане на инвеститор със сертификат за клас инвестиция да извършват продажба, замяна или да учредяват безвъзмездно ограничено вещно право върху имоти без търг или конкурс, както и на цени по-ниски от пазарните, но не по-ниски от данъчната оценка на имота. Към момента това е възможно само за еднолични дружества с държавно или общинско участие, както и за търговски дружества, чийто капитал е собственост на еднолични търговски дружества с държавно участие.
С § 12 от ЗИД ЗНИ е предвидено изменение на чл. 22ж, ал. 2 от ЗНИ, което позволява на всички публични предприятия да стават съучредители за образуване на търговско дружество чрез пряко договаряне с инвеститор. Понастоящем тази възможност е предвидена само за еднолични дружества с държавно или общинско участие и за бюджетните предприятия.
Измененията в чл. 22а, ал. 10 и в чл. 22ж, ал. 2 от ЗНИ водят до съществено разширяване на приложния обхват на разпоредбите, които вече ще засягат всички публични предприятия по смисъла на Закона за публичните предприятия. Годишният обобщен доклад за държавните публични предприятия за 2021 г. включва 265 публични предприятия, в които държавата упражнява доминиращо влияние посредством различни министерства и холдингови структури. Държавните публични предприятия са от съществено значение за икономиката на страната и са водещи в ключови сектори като енергетика, здравеопазване, транспорт, ВиК и други. Те разполагат със значителен брой недвижими имоти, но новият ред за разпореждане с тях по § 9 от ЗИД ЗНИ не предоставя никакви гаранции срещу рисковете от злоупотреба.
В аргументацията към предложението на народните представители с вх. № 49-454-04-82/04.04.2024 г. се изтъква, че към момента публичните предприятия „не могат да извършват продажби без търг или конкурс, съответно техните инвеститори не могат да се възползват от насърчителната мярка по чл. 22а, ал. 10 от ЗНИ“. По предложението обаче не е представена нито предварителна оценка на въздействието, нито финансова обосновка, не са представени и становища от заинтересованите органи на изпълнителната власт. Това препятства извършването на преценка относно необходимостта и обосноваността на разпоредбите при баланс между икономическите ползи от решаването на конкретен проблем на инвеститорите и рисковете, които промяната може да предизвика от гледна точка на други законово защитени публични ценности и легитимни частни интереси.
2. Относно съкращаването на сроковете за действие на администрацията по определени инвестиционни проекти и въвеждане на принципа за мълчаливо съгласие
С § 13 от ЗИД ЗНИ е предвидено създаването на нов раздел III в глава четвърта на ЗНИ, включваща две нови разпоредби – чл. 22к и чл. 22л от ЗНИ. Посредством чл. 22к, ал.1 от ЗНИ се въвежда задължение за централните и териториалните органи на изпълнителната власт при осъществяването на определен кръг приоритетни инвестиционни проекти да действат в срокове, които са с една втора по-кратки от предвидените в съответния нормативен акт. С измененията в чл. 22к, ал. 2 от ЗНИ същите съкратени срокове се прилагат за издаване на становища или при провеждане на консултации по Закона за опазване на околната среда (ЗООС) в хода на процедурите по екологична оценка, или при оценка на въздействието върху околната среда. Предвидено е също, че ако компетентните органи не се произнесат или не изразят становище в указания срок, това ще се смята за мълчаливо съгласие.
Съгласно чл. 3 от Директива 2014/52/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година за изменение на Директива 2011/92/ЕС относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, оценката на въздействието върху околната среда определя, описва и оценява по подходящ начин, съобразно особеностите на всеки отделен случай, преките и непреките значителни въздействия върху околната среда на даден проект, включително и въздействието му върху населението и човешкото здраве.
В този смисъл съкращаването на сроковете по отношение на процедурите по ЗООС и подзаконовите нормативни актове при реализацията на приоритетни инвестиционни проекти, които са съпроводени от голям обем информация и обхващат значителни територии, застрашава постигането и гарантирането на стандартите при опазване на околната среда и човешкото здраве. Подобно рязко свиване на сроковете за произнасяне, извършено без задълбочено изследване и без мерки за укрепване на капацитета на администрацията, представлява риск за качеството на извършваните оценки, а оттам и за цялостната ефективност на превантивните процедури.
Друг нежелан ефект от въведената промяна би бил компетентните органи да се окажат в обективна невъзможност да се произнесат в новия съкратен срок. Това, съчетано с въвеждането на принципа за мълчаливо съгласие, напълно ще отстрани ключови органи от процеса на вземане на решение.
Въвеждането на законова презумпция за мълчаливо съгласие при непроизнасяне на органа в срок е в разрез с духа и принципите на екологичното законодателство, според които анализът дали определена дейност уврежда компоненти на околната среда следва да е винаги мотивиран с оглед въздействието на инвестиционното намерение върху почвите, въздуха, водите, защитените територии, защитените зони и други.
Именно характерът на определени обекти като стратегически важни или такива от национално значение предполага провеждането на предварително и задълбочено проучване на въпросите, които са от компетентността на администрацията, както и отчитане на гледната точка на възможно най-широк кръг трети лица, чиито права и законни интереси може потенциално да бъдат засегнати. Осъществяването на такива проекти предполага на всеки етап от тяхното планиране и изпълнение да има ясно становище или решение от страна на всеки компетентен орган на изпълнителната или местната власт. Само така може да бъде гарантиран основният принцип на демократичното управление – отговорността.
Специално във връзка със защитата на околната среда Правото на ЕС предполага държавите членки да приемат всички необходими мерки, за да гарантират, че преди да бъдат одобрени, проектите, които биха могли да окажат значително въздействие върху околната среда са предмет на изискване за получаване на разрешение за осъществяване и на оценка относно тяхното въздействие (чл. 2, пар. 1 от Директива 2011/92/ЕС от 13 декември 2011 г. относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда).
3. Относно ограничаването на достъпа до съд
С § 19 от ЗИД ЗНИ е предвидено изменение на чл. 88, ал. 4, на чл. 93, ал. 10, на чл. 99, ал. 9 от ЗООС, което предвижда при обекти с национално значение и от стратегическа важност определени категории съдебни спорове да се разрешават само в една съдебна инстанция.
В Указ № 175/2017 г. вече съм имал случай да отбележа, че грижата за околната среда е посочена сред основните начала на нашата Конституция и посредством нея се гарантира правото на живот и се защитава здравето на българските граждани. Недопустимо е именно по тази тема да бъдат въвеждани изключения от общия принцип за двуинстанционния съдебен контрол върху административните актове. В контекста на конституционния принцип за правовата държава, правото на здравословна и благоприятна околна среда (чл. 55 от Конституцията) се намира в неразривна връзка с правото на съдебна защита (чл. 56 от Конституцията). То несъмнено включва както произнасяне на независим съд по законността на решенията на административните органи, така и възможност засегнатите страни да активират съдебния надзор над законността на издаваните първоинстанционни съдебни решения.
4. Относно удължаването на срока на правно действие на определени решения на администрацията по ЗООС
С § 19 от ЗИД ЗНИ са предвидени изменения на чл. 93, ал. 8, на чл. 99, ал. 12 от ЗООС, посредством които се увеличава от 5 на 10 години срокът, в който решенията по ОВОС, респективно решението да не се извършва ОВОС, губят правно действие, поради това, че не е започнало осъществяването на инвестиционното предложение. Едновременно с това по §20 от ЗИД ЗНИ правното действие на решенията по тези текстове, приети до влизане в сила на закона, се удължава с до 10 години от датата на издаването им.
И двете разглеждани тук разпоредби са приети в нарушение на Конституцията, тъй като имат обратно действие и засягат принципа на разделението на властите.
Забраната за обратното действие на законите е конституционен принцип, който се съдържа в самото понятие за правова държава, закрепено в преамбюла и в чл. 4, ал. 1 от Конституцията. На законово ниво този принцип е предвиден и в чл. 14 от Закона за нормативните актове. Той допуска предвиждането на обратна сила на нормативен акт, но само като изключение и то с изрична разпоредба. Това предполага тя да бъде надлежно мотивирана и да се основава на защитата на по-висша конституционна ценност. От предложението на народните представители за въвеждане на разглежданите тук разпоредби не става ясно с какви по-висши ценности е обосновано тяхното обратно действие.
Освен това Народното събрание се намесва необосновано в правомощията на изпълнителната власт, тъй като ОВОС е от нейната изключителната компетентност и така се нарушава принципът за разделение на властите (чл. 8 от Конституцията).
Удължаването на срока на валидност на вече изтекли или изтичащи екологични решения безспорно ще даде отражение върху реализирането и скоростта на развитие на инвестиционния процес, но залогът остава гарантирането на конституционното право на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда. При отсъствието на задълбочено обществено обсъждане и експертна оценка на въздействието не може да бъде изключена категорично опасността оспорваната разпоредба да прикрива скрити подбуди за „съживяване“ на проекти, които вече нееднократно са предизвиквали обществено недоволство и напрежение.
5. Относно разширяването на определението на „обект със стратегическа важност“
С § 19 от ЗИД ЗНИ е предвидено изменение на определението на „обект със стратегическа важност“. По действащия текст на § 1, т. 76 от Допълнителните разпоредби от ЗООС това са обекти, които са включени в Енергийната стратегия на Република България до 2020 г. за надеждна, ефективна и по-чиста енергетика или в Интегрираната транспортна стратегия до 2030 година. Към това определение се добавят думите „както и проект, за реализацията на който е прието решение на Народното събрание“, което допуска определянето на обектите от стратегическа важност да става извън процеса на разработване и приемане на цитираните стратегии.
Определянето на обектите със стратегическа важност е политически въпрос, който изисква компетентен подход и внимателен баланс между широк кръг различни интереси и ценности. Според чл. 105, ал. 1 от Конституцията, Министерският съвет е натоварен с отговорността да ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната. Това включва разработването и приемането на дългосрочни стратегии за развитието на отделни икономически сектори и определянето на обектите със стратегическо значение. Разработването на стратегиите, както и цялата дейност на правителството, се развива под парламентарен контрол. При това обаче Министерският съвет и Народното събрание имат свои ясно обособени правомощия.
Посредством оспорената тук разпоредба, законът възлага на Народното събрание компетентност, която е конституционно запазена за правителството.
Парламентарната практика от последните години показва, че в не един или два случая правомощието на Народното събрание да се произнася по определени въпроси с решения се използва за разтоварване на правителството от отговорност, а това е недопустимо от гледна точка на конституционните принципи за разделение на властите, за правова и демократична държава.
В своето Решение № 15 от 28.11.2022 г. по к.д. № 10/2022 г. Конституционният съд отбелязва, че „последователно отстоява необходимото и подходящо за осъществяването на възложените държавни функции разграничаване на правомощията на държавните органи“. Според неговата трайна практика „изземването от страна на Народното събрание на конституционни функции, които принадлежат на Министерски съвет, е нарушение на принципа на разделение на властите, на принципа на правовата държава и на върховенството на Конституцията“ (Решение № 4 от 2008 г. по к.д. № 4/2008 г.).
6. От гледна точка на правилата на законодателната процедура
Разглежданият тук ЗИД ЗНИ е приет въз основа на законопроект, разработен от Министерския съвет и внесен в Народното събрание на 9 февруари 2024 година. Предметът на този законопроект засяга адаптиране на националното законодателство към последните изменения и допълнения на Регламент (ЕС) № 651/2014 г. за обявяване на някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар на ЕС.
Разпоредбите на § 19, § 21 и § 22 от ЗИД ЗНИ са приети въз основа на предложения на народни представители, които са постъпили в Народното събрание след приемането на законопроекта на Министерски съвет на първо четене (вх. № 49-454-04-83 от 04.04.2024 г.). Те уреждат отделни елементи от правния режим на приоритетни инвестиционни проекти с национално или регионално значение и на инвестиционни предложения, които са определени като национални обекти, при което въвеждат съществени изменения в три различни закона – ЗООС, Закона за устройство на територията (ЗУТ) и Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ). По своя предмет предложенията на народните представители, внесени след първо гласуване, се различават съществено от предмета на законопроекта на Министерски съвет.
Измененията в ЗООС, ЗУТ и ЗЕВИ, които се съдържат в § 19, § 21 и § 22 от ЗИД ЗНИ, са гласувани от Народното събрание само веднъж, което противоречи на императивното изискване на Конституцията законите да се обсъждат и приемат с две гласувания, които се извършват в отделни заседания (чл. 88, ал. 1 от Конституцията).
Освен това те са извън обхвата и мотивите на приетия на първо четене законопроект и от тази гледна точка са приети в нарушение на чл. 83, ал. 1 и 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.
По предложенията на народните представители не е проведено обществено обсъждане, липсва предварителна оценка на въздействието, надлежна обосновка на всички аспекти от предложенията, както и финансова обосновка.
По тези съображения считам, че § 19, § 21 и § 22 от ЗИД ЗНИ се отклоняват в значителна степен от установените в чл. 26, ал. 1 от Закона за нормативните актове стандарти за необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност и стабилност на проектите за нормативни актове, които са и съществени гаранции за правна сигурност.
Същото важи и за оспорените по-горе на различни основания § 9, § 12, § 13 и § 20 от ЗИД ЗНИ.
Уважаеми народни представители,
По изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане в Народното събрание § 9, § 12, § 13, § 19, § 20, § 21 и § 22 от Закона за изменение и допълнение на Закона за насърчаване на инвестициите, приет от Народното събрание на 19 април 2024 година.
РУМЕН РАДЕВ
ПРЕЗИДЕНТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ