УКАЗ № 199 ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ИЗБОРНИЯ КОДЕКС, ПРИЕТ ОТ 44-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 17 СЕПТЕМВРИ 2020 Г.
На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България
ПОСТАНОВЯВАМ:
Връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс, приет от 44-то Народно събрание на 17 септември 2020 г.
Издаден в София на 28 септември 2020 г.
М О Т И В И
ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА РАЗПОРЕДБИ ОТ ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ИЗБОРНИЯ КОДЕКС, ПРИЕТ ОТ 44-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 17 СЕПТЕМВРИ 2020 Г.
Уважаеми народни представители,
Изборните правила определят формата на участие на гражданите в политическия живот. Те са мерител за демократичните устои на нашата държава. Тяхната стабилност и последователност е гаранция за честен и прозрачен изборен процес, основан на конституционните начала за общо и равно избирателно право с тайно гласуване на преки избори.
Когато изборните правила се променят преди всеки предстоящ избор, и още повече - когато промяната обезсмисля идеите, около които е постигнат консенсус в предходни изменения, се изчерпва доверието на гражданите. Това означава, че вместо да се гради среда на доверие с честност и последователност, се търсят служебни победи, от които губи обществото. По тези съображения упражнявам правото си мотивирано да върна за ново обсъждане Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс /ЗИД ИК/.
1. Целите, които мотивират законодателя да въведе машинното гласуване в действащия Изборен кодекс преди повече от 5 години, са да бъдат ограничени манипулирането на вота, изборните фалшификации и броят на недействителните бюлетини. Оттогава текстовете в Изборния кодекс относно машинното гласуване търпят непрекъснати промени. Съгласно § 39, ал. 3 от Преходните и заключителните разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс (ДВ, бр. 61/2019 г., в сила от 02.08.2019 г.) „след общите избори за общински съветници и кметове през 2019 г. машинното гласуване се произвежда само на избори за народни представители, на избори за президент и вицепрезидент на републиката и на избори за членове на Европейския парламент от Република България и на тези избори не се допуска гласуване с хартиени бюлетини, освен в случаите по чл. 212, ал. 5.“ След една година действие на ясното и категорично правило за „само машинно гласуване” законодателят обаче утвърждава комбинирането на машинен и хартиен вот като основно положение на изборния процес (§ 8, § 9, § 11, т. 3, § 19, вр. § 4 от ЗИД ИК). Подобен подход обезсмисля машинното гласуване и усложнява изборния процес. Паралелното гласуване в една секция с бюлетини и машини е съществен източник на затруднения както по време на гласуването, така и при броенето на гласовете. Подобно съчетаване отнема предимствата на машинното гласуване и увеличава недостатъците от хартиения вот, ръчното преброяване и оформяне на протоколите. Това се констатира нееднократно от консултативните органи към Централната избирателна комисия /ЦИК/ - Становища на Обществения съвет към ЦИК от 23.06.2019 г. и от 1.09.2020 г.
Допълненията, направени с § 9 и § 11, т. 3 от ЗИД ИК, поставят изискването потвърдените гласове от машинното гласуване във всяка секционна избирателна комисия по чл. 206 от ИК да бъдат сравнявани с броя на отпечатаните от системата контролни разписки. Така допълнените текстове създават очевидни затруднения на секционните комисии при броенето на бюлетините и попълването на протоколите, защото поставят изискване за ръчна обработка на електронни данни. Подобно изискване е безпрецедентно и то не би могло да се свързва нито с ефективен одит на машинния вот, нито с повишаване на доверието в изборния резултат (Становище на Обществения съвет към ЦИК от 1.09.2020 г.). На практика ефектът на машинното гласуване е по същество подменен.
Като технология и провеждане машинното гласуване изисква специфични последователни мерки за прилагането му в изборния процес. Законодателят не дава отговор на съществени въпроси като закупуване или наемане на машини, необходимост от обучение за тяхното използване, генериране на изцяло машинен протокол на гласуването, но комбинира машинния вот с хартиен. Това смесване е необяснимо при възприетата технология на броенето на гласовете (§ 9 и § 11, т. 3 от ЗИД ИК). Формално ще има гласуване с бюлетини и машини, но на практика броенето ще бъде ръчно. Електронното и хартиено гласуване в една секция не само не решава, а задълбочава предпоставките за оказване на въздействие върху избирателите да не гласуват с машини - проблем, за който сигнализират редица изборни наблюдатели (Становище на Асоциация "Прозрачност без граници" от 17.08.2020 г.). Самите вносители, които посочват, че там, където е имало машинно гласуване, процентът на гласувалите избиратели по този начин не се е увеличил чувствително, а дори е намалял. Смесването на двете форми на гласуване по този начин не решава проблема с високия брой недействителни бюлетини. Големият процент недействителни бюлетини е постоянстващ проблем, който на практика се превръща във фактор, влияещ на резултата от изборите. Запазването на водещото значение на хартиения вот не решава проблема. В този смисъл законодателният подход, по който се съчетава машинен и хартиен вот, е небалансиран и предизвестен по ефект. Конституционният съд нееднократно е подчертавал, че всеобщото, равно и пряко избирателно право следва да бъде гарантирано при спазване на принципите на балансираност и равенство (Решение № 4 на КС от 1997 г.; Решение № 4 на КС от 2011 г.).
Проява на целенасоченото пренебрегване на машинното гласуване е и начинът, по който на ЦИК се поверяват отговорностите по осигуряване на техническите устройства за машинно гласуване. Съгласно § 6 от ЗИД ИК, с който се създава чл. 213а, ал. 1, ЦИК ще осигурява техническите устройства за машинно гласуване чрез наемане или закупуване. Считам, че преценката за наемане или закупуване на техническите устройства за машинно гласуване е на законодателя и е неоправдано тя да бъде прехвърляна на друг орган. От това решение зависи както публичният ресурс, който следва да бъде вложен, за да се случи машинното гласуване, така и обезпечаването на изборния процес и избирателното право сега и занапред. Предвиденото с разпоредбата на чл. 42, ал. 2 от Конституцията задължение организацията и редът за провеждане на изборите и референдумите да се уреждат от Народното събрание със закон, не е самоцелно, а е израз на базовото значение на избирателното право (Решение № 3 на КС от 2017 г.). Именно Парламентът дължи създаването чрез закон на условията, които да правят възможно и да не затрудняват упражняването на избирателното право. Решението за наемане или закупуване на технически устройства за гласуване, както и критериите, по които то да бъде взимано, са въпроси относно развитието на Изборния кодекс, а не само за неговото прилагане (чл. 1, т. 1 от ИК). След като законодателят се е съгласил с машинното гласуване като форма на упражняване на конституционното избирателно право, той следва да регламентира пълноценно и всеобхватно и условията, реда и организацията, по които ще се осъществява то.
Налага се изводът, че правилата на настоящия закон, които доразвиват паралелното гласуване с хартия, обезсмислят употребата на устройствата за гласуване, подменят преследваните с тази форма на гласуване цели и лишават от оправдание финансовите средства за тяхното доставяне. Задачите на секционните комисии не се облекчават, а цялостно проблемите в изборния процес се задълбочават до невъзможност за изпълнение.
2. Не мога да се съглася и с промените в § 10, § 13 и § 15 относно данните, подлежащи на вписване в секционните протоколи, които да облекчат членовете на секционните комисии. Предвиденото формално обединяване на графи в секционните протоколи на практика не би улеснило работата на членовете на секционните избирателни комисии по отношение обработката на данните за недействителните бюлетини по чл. 227, 228 и 265, ал. 5, за сгрешените бюлетини и унищожените от секционната комисия бюлетини. Напротив, създава се необходимост от допълнителни технически операции, свързани със сумиране на общия брой на тези видове бюлетини, който следва да бъде отразен в протоколите. Не е без значение, че с „облекчените“ протоколи държавата се отказва от информация, която да способства за по-добра организация на следващите избори и повишаване на обучителните дейности.
3. С § 1 от ЗИД ИК се променят правомощията на ЦИК във връзка с осъществяването на компютърната обработка на данните от гласуването, както и относно издаването на бюлетин с резултатите от изборите, включително от машинното гласуване. Новата редакция на чл. 57, ал. 1, т. 33 предвижда директно възлагане на компютърната обработка на данните от гласуването и издаването на бюлетин с резултатите от изборите на търговското дружество „Информационно обслужване“ АД.
Не приемам основния мотив на промяната, че след като през последните 10 години при провежданите конкурсни процедури за тези дейности на изискванията отговарял само един субект, той следва да бъде регламентиран и пряко в закона. Въвеждането на разпоредба intuito personae, особено когато тя засяга нормативно установената компетентност на държавен орган, е в противоречие с конституционния принцип на правовата държава (чл. 4 от Конституцията). Ако законодателят допуска една норма да урежда отношения с един правен субект, то той следва да отчита равновесието между повелята за правна сигурност и тази за правната справедливост като компоненти от богатото, многопластово съдържание на принципа на правовата държава (Решение № 3 от 2020 г.). Такъв тип законодателство е и отклонение от чл. 1а от Закона за нормативните актове, който поставя изискването правилата за поведение, съдържащи се в нормативните актове, да са общи и да се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти. Лишаването на ЦИК от преценка относно избора на изпълнител на услугите по т. 33 и т. 34, съчетано с новите отговорности на изборния регулатор по отношение техническите устройства за машинно гласуване, прекомерно засилва ролята на един единствен субект, от чиято дейност ще зависи законосъобразността на изборния процес. Считам, че конкурсното начало в процедурата не е просто формална пречка, а гаранция за постигане в максимална степен на обществения интерес в изборния процес. Системното съсредоточаване на определени дейности в рамките на определено дружество, пък било то и с държавно участие, по никакъв начин не допринася за изпълнение на конституционните ангажименти на държавата да гарантира еднакви правни условия за стопанска дейност и да предотвратява злоупотребата с монополизма и нелоялната конкуренция (чл. 19, ал. 2 от Конституцията).
4. С § 21 от ЗИД ИК се прави промяна в Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление. Споделям обществената необходимост от разширяване на различните форми на участие на гражданите в държавната власт и не отричам правото на преценка на Парламента кои от тези форми да толерира и кои не. Убеден съм обаче, че подобни промени трябва да съответстват на действащата конституционна рамка и включените в нея органи, на определения начин за формирането им, на поверените им правомощия, взаимоотношенията и баланса между тях (Решение № 3 на КС от 2004 г.). В този смисъл в Кодекса за добрите практики на референдумите от 2007 г. Венецианската комисия подчертава, че формите на пряка демокрация следва да бъдат съобразени с установените конституционни форми на държавните институции. Отмяната на законовата забрана чрез национален референдум да бъдат решавани въпроси от компетентността на Велико народно събрание /ВНС/ неоправдано смесва две конституционно установени форми на участие на гражданите в държавната власт. Сама за себе си такава промяна очевидно не създава реален ефект от гражданското участие в референдум по такива въпроси, а само залага несигурност и непредвидимост при евентуалното му провеждане. Възможни са и проблеми, свързани с конституционността на решението на Народното събрание за произвеждане на национален референдум и въпросите, които ще се решават с него. Ето защо считам, че подобно палиативно разширяване на възможностите за пряка демокрация не дава повече възможности на гражданите да решават пряко въпроси от държавната власт. Освен това, ако целта е разширяване на гражданското участие, не е ясно защо законодателят избирателно отменя едни ограничения, но запазва други, които кореспондират с неговите правомощия (чл. 9, ал. 2, т. 2-5, ал. 3 и 4 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление).
5. Не мога да не обърна внимание и върху начина, по който Парламентът за пореден път подхожда към законодателното регулиране на изборите като особено значими обществени отношения. Промяната на толкова важни правила няколко месеца преди провеждането на редовни парламентарни избори е пример за непредсказуемо и непредвидимо държавно управление. Така предприетите изменения са несъвместими с правната сигурност и стабилност като израз на конституционния принцип на правовата държава (Решение № 3 на КС от 2017 г.). Според утвърдените европейски стандарти държавата трябва да гарантира простота и стабилност на изборното законодателство. Съгласно т. 63 от Обяснителния протокол към Кодекса на добрите изборни практики на Венецианската комисия от 2002 г. „Стабилността на закона е ключова за надеждността на изборния процес, която от своя страна е важна за консолидирането на демокрацията. Правила, които често се променят и особено правила, които са усложнени, могат да объркат гласоподавателите. Гласоподавателите може да решат (с право или не), че изборният процес е просто инструмент в ръцете на властимащите и че техните собствени гласове нямат голямо значение за решаване на изхода от изборите“.
Уважаеми народни представители,
Като се ръководя от изложените мотиви, на основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България връщам за ново обсъждане в Народното събрание разпоредбите на § 1, 4, 6 (относно чл. 213а, ал. 1), § 8, 9, 10, § 11, т. 3, § 13, 15, 19 и 21 от Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс, приет на 17 септември 2020 г.