УКАЗ №35 ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА РАЗПОРЕДБИ ОТ ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ИЗБОРНИЯ КОДЕКС, ПРИЕТ ОТ 44-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 14 ФЕВРУАРИ 2019 Г.
На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България
ПОСТАНОВЯВАМ:
Връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс, приет от 44-то Народно събрание на 14 февруари 2019 г.
МОТИВИ
за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс, приет от 44-то Народно събрание на 14 февруари 2019 г.
Уважаеми народни представители,
Правото на избор е израз на свободата на мисълта и убежденията, но и реална форма на участие на гражданите в политическия живот. Изборните правила са важни за демократичните устои на нашата държава, поради което не мога да се съглася с някои от приетите в тях промени, свързани с преференциите за даден кандидат, машинното гласуване, обжалването на актовете на избирателните комисии, мнозинствата при отмяна на решенията им за отхвърляне и правилата за подсъдността. Предвид това упражнявам правото си мотивирано да върна за ново обсъждане Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс (ЗИД ИК) със съзнанието, че това е единственият конституционен механизъм за промени във вече приет закон, преди той да е обнародван в „Държавен вестник“.
1. Съобразно § 21, 25, 30, 36, 37 и 38 от ЗИД ИК предпочитанията (преференциите) за даден кандидат от кандидатска листа ще бъдат ефективни и валидни, ако броят на действителните гласове, които той е получил, е не по-малък от избирателната квота при съответния вид избори. Промените в законоустановения праг за валидност на преференциите са необосновани от гледна точка на демократичното управление и правовата държава. Възможността за личностен избор в рамките на пропорционална система, където участието на политическите партии е определящо, действа като коректив на партийната хегемония, която селектира и подрежда кандидатите. Всеки избран черпи представителната си власт от народа и тази власт не може да се ограничава по никакъв начин от парламентарното мнозинство в Народното събрание (Решение на Конституционния съд № 11 от 2009 г.). Прагът на преференцията следва да бъде такъв, че да дава възможност за разместване на кандидатите в листите. Изравняването на този праг със стойността на гласовете за един мандат на практика лишава гражданите от реална възможност да изразят своите предпочитания въпреки партийно установените. Въпросът за влиянието на отделния човек в изборния процес е особено важен, тъй като опира до народа като суверен. За отделния гражданин възможността гласът му да се чуе чрез преференцията е силен фактор да гласува, а оттам и държавните органи да черпят своята легитимност, както изисква демократичната държава. Преференциите са утвърден и признат способ, чрез който пропорционалният избор може да стане по-личностен, макар и в границите на подкрепяната партийна листа. В условията на хронично недоверие към партиите и институциите влиянието и контролът на гражданите върху изборния процес е основен фактор в демократичната държава, който се обезсмисля с приетите промени.
Поради всичко това считам, че разпоредбите за преференциите са отстъпление от достиженията на изборното законодателство и са в разрез с обществените нагласи.
2. Предимствата на машинното гласуване, сред които и минимизирането на недействителните бюлетини, са признати в изборната теория и практика. По силата на § 14 от ЗИД ИК от тези предимства ще бъдат лишени гражданите, които гласуват в избирателни секции с по-малко от 300 избиратели. Тяхното право на глас няма да бъде упражнявано при същите условия, както в по-големите секции. Конституционният съд в практиката си многократно е подчертавал, че равенството на всички граждани пред закона е основен принцип на гражданското общество и държавата (Решение № 14 от 1992 г. и Решение № 12 от 2018 г.). Отчитам, че не само изискването за повсеместно въвеждане на машинното гласуване се забавя, но неясни остават и критериите, по които на изборите през 2019 г. ще бъдат определени най-малко 3000, респ. 6000 избирателни секции, за поетапното му въвеждане. Предвидено е, че Централната избирателна комисия (ЦИК) определя броя и номерата на избирателните секции, в които ще има машинно гласуване, но няма уредба въз основа на какви критерии ще стане това определяне.
Затова считам, че с тези промени не се гарантира стабилност, предвидимост и равни условия, които са неизменни изисквания при реализирането на основните права на гражданите, включително и на избирателните им права.
3. Конституцията гарантира правото на защита на всеки гражданин, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. Правото на защита е основно право с универсален характер и принцип на правовата държава (Решение на Конституционния съд № 14 от 2014 г.), което включва и правото на съдебна защита. Неразривно свързана с това право е общата клауза за обжалваемост пред съд на всички административни актове по чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Именно поради това конституционно изискване е изключенията от общата клауза за обжалваемост да бъдат изрично посочени със закон. С § 2, § 16, т. 2, § 22, т. 2, § 23, т. 2 и § 26, т. 2 от ЗИД ИК законодателят се е отклонил от този конституционен принцип. Вместо да се посочат необжалваемите актове на ЦИК, са изброени онези актове, които подлежат на обжалване. Този подход е несъвместим с ясното конституционно изискване в закона да се посочат актовете, които се изключват от съдебно обжалване. Така в приетия ЗИД на ИК, противно на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, се утвърждава принципът на необжалваемост на актовете на ЦИК, от който са предвидени изключения.
Като е ограничил актовете, които могат да бъдат предмет на съдебно обжалване, законодателят не е отчел значимостта на правата, гарантирани чрез съдебната защита. Безспорно избирателното право на гражданите по чл. 42, ал. 1 от Конституцията е основно право, което пряко произтича от народния суверенитет и съгласно чл. 57, ал. 1 от Конституцията е неотменимо (Решение на Конституционния съд № 3 от 2017 г.). В своята практика Конституционният съд последователно провежда разбирането, че законодателната целесъобразност по отношение на необжалваемостта е лимитирана и не може да засяга реализацията на основните права и свободи на гражданите, освен ако не се налага за защитата на висши конституционни ценности, свързани с особено важни интереси на обществото (Решение № 7 от 1995 г., Решение № 21 от 1995 г., Решение № 5 от 1997 г., Решение № 1 от 2012 г. и Решение № 14 от 2014 г.). В този смисъл предвидената необжалваемост на актовете на ЦИК по чл. 57, ал. 1, т. 1, 2, 3, 27 и 48 от Изборния кодекс е конституционно недопустима, тъй като с тези актове се засягат избирателните права на гражданите.
Централната избирателна комисия е държавен орган, създаден със закон, чиито правомощия са да осигури свободното изразяване на волята на гласоподавателите, вярно и точно установяване на тази воля, нейното отчитане и официално обявяване. Затова актовете, с които тя осъществява контрол и методическо ръководство по прилагането на кодекса и свързаните с него нормативни актове (чл. 57, ал. 1, т. 1, 2, 3, 27 и 48 от Изборния кодекс), не могат да бъдат необжалваеми. Те се отнасят до изборния процес, регламентирането на който няма как да не засегне упражняването на избирателното право. Следва да могат да се обжалват актовете, които под формата на тълкуване на норма от по-висш ранг или указания до подчинените органи нарушават или застрашават правата или законните интереси на гражданите. Тези актове губят своя чисто тълкувателен или вътрешен характер и проявяват действие "навън" спрямо трети лица (Решение № 21 от 1995 г. на Конституционния съд). Сигналите и жалбите са основен инструмент, с който гражданите могат да реагират на нарушения на изборния процес. Затова решенията на ЦИК по чл. 57, ал. 1, т. 27 от Изборния кодекс, с които се определя редът за тяхното разглеждане, не може да бъде изключен от съдебен контрол, още повече че правото на гражданите да подават жалби е закрепено в чл. 45 от Конституцията.
С оглед на гореизложеното считам, че като цяло създадената уредба за обжалването на актовете на ЦИК не е в съответствие с изискванията на Конституцията и не предвижда ефективната защита, която държавата чрез закон е длъжна да предостави при накърняване на основно право, каквото е избирателното право.
4. Съгласно § 1, т. 1 от ЗИД ИК при отмяна на решение за отхвърляне ЦИК постановява ново решение, което приема с мнозинство повече от половината от членовете й. Аналогична промяна е направена с § 4, т. 1 и § 7, т. 1 по отношение на решенията на районните избирателни комисии и на общинските избирателни комисии. По този начин се въвежда изключение от правилото, възприето в Изборния кодекс, че решенията на всички избирателни комисии се приемат с мнозинство две трети от присъстващите членове. Приетото правило за „спадащо мнозинство“ е съществена промяна, която може да доведе до увеличаване на броя на решенията, за които ще се прилага. Така вместо да се търси консенсус при вземане на решения, ще се цели и ще се разчита на новото гласуване, при което ще се изисква по-ниско мнозинство. Следва да се отчита, че мнозинството от две трети отразява принципа на политическия плурализъм в работата на избирателните комисии, който е присъщ за тяхната дейност. Въвеждането на по-ниското мнозинство ще създаде възможност една или повече политически сили да увеличат своето влияние непропорционално на съотношението между парламентарно представените партии и коалиции.
Въз основа на горното считам, че уредбата не следва да предвижда непознато за изборното ни законодателство спадащо мнозинство, което би довело до ерозия на политическия плурализъм, без който честното провеждане на избори е немислимо.
5. Според § 5, 8 и 12 от ЗИД ИК решението на районната или общинската избирателна комисия, потвърдено с решение на ЦИК, подлежи на обжалване пред тричленен състав на административния съд по местонахождение на съответната избирателна комисия. Когато решението не е потвърдено от ЦИК, обжалването е пред Върховния административен съд. По този начин за първи път се отстъпва от установеното правило, че решенията на ЦИК се обжалват само пред Върховния административен съд. Българското изборно законодателство не трябва да допуска подобно изключение. Представителната демокрация е израз на конституционното начало, че цялата държавна власт произтича от народа. Накърнените права на суверена в изборния процес изискват съдебната защита да се осъществява пред най-висшия административен съд. Това следва и от значимостта на решенията на ЦИК, произтичаща от характера и обхвата на регулираната материя и от обяснимо големия брой на адресатите им. Тази значимост предопределя необходимостта контролът за законност да се упражнява от Върховния административен съд. Несъмнено ЦИК стои начело на изборната администрация и е висш постоянно действащ държавен орган. Спазването на йерархичната симетрия между нивото на административния орган, издал акта, и нивото на съда от системата на административните съдилища също налага решенията на ЦИК да продължават да се обжалват пред Върховния административен съд. Наред с това, съобразно законовите изисквания, в този съд правораздават съдии с по-дълъг професионален опит, което е допълнителна гаранция за качеството на съдебния контрол, особено предвид бързината, която се изисква в изборния процес. Възможността едни решения на ЦИК да се обжалват пред Върховния административен съд, а други - пред административните съдилища, създава предпоставки за противоречива съдебна практика. Този проблем е още по-сериозен предвид неяснотата дали решенията на тричленните състави на административните съдилища са окончателни, или подлежат на касационно обжалване. Отстъплението от правилото, че актовете на ЦИК се обжалват единствено пред Върховния административен съд, не е в интерес на законността в изборния процес и ерозира конституционно отредената функция на този съд да осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднаквото прилагане на законите в административното правораздаване.
Не мога да подмина и начина, по който бяха приети разпоредбите на ЗИД ИК. Правилата за законодателния процес неслучайно са заложени в Конституцията и доразвити в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), който стои паралелно със закона в йерархията на нормативните актове. На тях не трябва да се гледа като на формални изисквания, защото те са преди всичко гаранции за приемането на справедливи и добре обмислени закони, които да уреждат трайно обществените отношения. Нарушено беше изискването на чл. 79, ал. 1 от ПОДНС докладът на водещата комисия да се предостави на народните представители не по-късно от 24 часа преди началото на заседанието, в което се разглежда законопроектът. Също така в нарушение на чл. 83, ал. 1 от ПОДНС значителна част от предложенията, направени от народни представители между двете гласувания, включително относно преференциите, не бяха аргументирани. Необмислени и неаргументирани промени, особено когато се отнасят до начина, по който се избират органите на една демократична и правова държава, създават несигурност и поставят под съмнение способността на държавата да налага справедлив ред при зачитане на индивидуалните права и свободи.
Уважаеми народни представители,
Като се ръководя от гореизложените мотиви, на основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България връщам за ново обсъждане в Народното събрание разпоредбите на § 1, 2, 4, 5, 7, 8, 12, 14 (относно израза „в избирателни секции с по-малко от 300 избиратели“), § 16, 21, 22, 23, 25, 26, 30, 36, 37 и 38 от Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс, приет на 14 февруари 2019 г.