УКАЗ №259 ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА КОРПОРАТИВНОТО ПОДОХОДНО ОБЛАГАНЕ, ПРИЕТ ОТ 44-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 7 НОЕМВРИ 2018 Г.
На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България
ПОСТАНОВЯВАМ
Връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за изменение и допълнение на Закона за корпоративното подоходно облагане, приет от 44-то Народно събрание на 7 ноември 2018 Г.
М О Т И В И
ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА РАЗПОРЕДБИ ОТ ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА КОРПОРАТИВНОТО ПОДОХОДНО ОБЛАГАНЕ, ПРИЕТ ОТ 44-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 7 НОЕМВРИ 2018 Г.
Уважаеми народни представители,
Връщам за ново обсъждане в Народното събрание разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за корпоративното подоходно облагане (ЗИД ЗКПО), тъй като с тях се препятства осъществяването на конституционно признати граждански права и вменени задължения. Без тяхното осъществяване обменът на жизнено важни блага както за обществото, така и за отделната личност, би бил невъзможен. Тези взаимоотношения засягат принципи на конституционния ред, установени в полза на отделния човек, но и в интерес на обществото. Тяхното нарушаване предизвиква основателна тревога.
1. Както и друг път съм подчертавал, опазването на околната среда е особено важна функция на държавата. Ето защо подкрепям включването на екологичен компонент при формирането на данъка върху превозните средства. Същевременно считам, че с приетата цялостна уредба на този данък няма да се постигнат целените резултати - стимулиране извеждането на по-стари автомобили от употреба и замяната им с по-нови и по-екологични автомобили, както и намаляване замърсяването на въздуха от превозните средства.
Уредбата на данъка върху превозните средства не провежда последователно принципа „замърсителят плаща“, тъй като не отчита нито честотата на използването на превозните средства, нито наличието на устройства за намаляване на вредните емисии, нито вида на използваното гориво. Принципът „замърсителят плаща“ няма как да се въведе с екологичен компонент в имуществен данък. Замърсяването не се дължи на притежаването на пътното превозно средство, а на неговото използване. Постигането на екологичния ефект ще бъде затруднено и поради липсата на гаранции в закона, че събраните средства от този данък ще се разходват за екологични цели.
Във връзка с въведения в данъка върху превозните средства екологичен компонент се отменят съществуващи досега данъчни облекчения. С отпадането на тези облекчения цялостната уредба на данъка върху превозните средства, която включва не само данъчната основа и данъчните ставки, а и предвидените облекчения, става небалансирана. Както в мотивите, така и в оценката на въздействието, е премълчан реалният процент на увеличение на данъка с оглед отпадането на тези облекчения. Така се прикрива фактът, че се засягат над 50 % от превозните средства на възраст над 15 г., които по официални данни са над 70 % от всички регистрирани 4 130 195 превозни средства. Реалното увеличение на данъка включва както утежнението, предвидено с въведения екологичен компонент, така и утежнението, предизвикано от премахването на досегашните данъчни облекчения. Така на практика увеличението на данъка е значително по-голямо, отколкото се представя на обществеността.
Принципът на социалната справедливост на данъците има основа в чл. 60, ал. 1 от Конституцията. Що се отнася до данъчни облекчения и утежнения, те са допустими и тяхното определяне съгласно чл. 60, ал. 2 от основния закон е оставено на законодателя. Законодателят обаче е ограничен от правилото на ал. 1, като е длъжен да ги съобразява с доходите и имуществото на платците. Състоянието на превозните средства в една държава е проекция на стандарта на живот и показател за съществуващите социални разслоения в нея. Едва ли има собственик, който не иска да ползва по-ново и по-екологично превозно средство, а всъщност мнозинството от гражданите не може да си го позволи заради получаваните доходи. Ето защо проблемът е в намирането на подходящия баланс, който да отчита съществуващите реалности и да не накърнява принципа на данъчната справедливост.
Независимо от въведения екологичен компонент, данъкът върху превозните средства по правната си същност е имуществен пряк данък. Затова той следва да е обвързан с имуществото на гражданите, както повелява чл. 60, ал. 1 от Конституцията. На практика с приетия закон за превозно средство с по-малка стойност ще се дължи по-висок данък, което е ефект предимно от отпадането на съществуващите досега данъчни облекчения. Именно данъчните облекчения са конституционно предвидена възможност за диференциране на данъчната тежест, която може да смекчи утежнението от въвеждането на екологичния компонент. Особено важна е данъчната справедливост (поносимост), която изисква съразмерност с имуществото и доходите на задължените лица. С приетата уредба допустимата граница за автономна преценка на законодателя е премината, тъй като данъчното бреме не е съобразено с равнището на доходите.
Въз основа на гореизложеното считам, че приетата цялостна уредба на данъка върху превозните средства няма да постигне целения екологичен ефект, а ще породи неблагоприятни социални последици. Тези последици ще засегнат гражданите с ниски и средни доходи, както и малкия и средния бизнес. Облагането с данък и неговото плащане несъмнено е предназначено да се посрещат финансовите нужди на държавата, но не само това. Конституцията вменява на съвременната българска държава да е социална държава и заедно с гражданите да участва в постигането на по-добър живот, да се реализира съпричастност на държавата към успеха на индивидуалния труд, индивидуалното използване на собствеността и индивидуалната покупателна способност. Убеден съм, че може да бъде намерено друго законодателно решение за по-плавно нарастване на данъка върху превозните средства, което да е съобразено в по-голяма степен с конституционните критерии за установяване на данъците.
2. С § 39, т. 23, б. „а“ и б. „б“ от ЗИД ЗКПО срокът, в който общините следва да се подготвят за прилагането на приетата през 2017 г. реформа на таксата за битови отпадъци, се удължава от 2 на 4 години – от януари 2020 г. на януари 2022 г. Не за първи път Народното събрание удължава в различни закони срокове, свързани с ангажименти на държавата. Намирам за несправедливо сроковете за гражданите и бизнеса винаги да са задължителни, независимо от тяхната готовност, а сроковете за държавата немотивирано да могат да се отлагат. При приемането на § 39, т. 23, б. „а“ и б. „б“ от ЗИД ЗКПО за пореден път е нарушен чл. 83, ал. 1, изр. 1 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), който изисква аргументираност на предложенията. Видно от интернет страницата на Народното събрание, към предложението за удължаването на срока, направено от народни представители между първо и второ гласуване, не са приложени никакви мотиви.
В конкретния случай става въпрос за продължаване до 2022 г. начисляването на таксата за битови отпадъци на база данъчната оценка на имота. Така ще се удължи прилагането на една конституционно нетърпима уредба. В редица свои решения Конституционният съд е разглеждал същността на таксите и разграничаването им от данъците (напр. Решение № 3 от 1996 г., Решение № 9 от 1996 г., Решение № 6 от 1998 г., Решение № 9 от 2000 г., Решение № 10 от 2003 г., Решение № 4 от 2013 г.). Неговата константна практика е, че такса се заплаща срещу извършена услуга и размерът се определя с оглед на разходите по извършване на услугата. В този смисъл, определянето на таксата за битови отпадъци въз основа на данъчната оценка на имота, а не въз основа на количеството отпадъци, придава на тази такса характер на данък. Събираната понастоящем такса за битови отпадъци въз основа на данъчната оценка на имота е в явно противоречие и с чл. 7, ал. 1 от самия Закон за местните данъци и такси (ЗМДТ), съгласно който местните такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата.
3. С приетия закон се въвеждат по-високи данъчни ставки за жилищни имоти в населени места или селищни образувания от Списъка на курортите в Република България (§ 39, т. 6 от ЗИД ЗКПО относно чл. 22 от ЗМДТ). Тези по-високи ставки ще се прилагат, когато имотите не са основно жилище на данъчно задълженото лице, не са отдадени под наем и не са регистрирани като места за настаняване по смисъла на Закона за туризма.
Това завишаване на данъчните ставки при формирането на данъка върху недвижимите имоти е по предложение на народни представители, направено между първо и второ гласуване. Основните аргументи на вносителите са, че така се ликвидира съществуваща сега неравнопоставеност, тъй като собствениците, които отдават под наем имоти в курорти, освен данък върху недвижимите имоти, плащат и туристически данък/патентен данък или респ. подоходен данък по Закона за облагане доходите на физическите лица за декларираните приходи от наеми. Тези аргументи не могат да бъдат споделени. Става въпрос за различни по вид данъци – имуществени и подоходни, при които общата данъчна тежест зависи не само от стойността на имотите, но и от начина, по който те се използват.
Конституцията определя две категории данъци - съобразно това дали са на базата на имуществото на данъчнозадължените субекти или на основание на техните доходи (чл. 60, ал. 1). Данъкът върху недвижимите имоти е типичен имуществен данък, докато туристическият данък, патентният данък и данъкът върху приходите от наеми са подоходни данъци. Както посочва Конституционният съд в Решение № 9 от 1996 г., юридическият състав на данъка върху недвижимите имоти обхваща правото на собственост върху тях и породеното от него данъчно задължение има един и същ обем както когато сградата се ползва за жилищни нужди, така и когато тя не се ползва за такива нужди. Поради това размерът на данъка върху недвижимите имоти се обуславя от стойността на обекта, която не се влияе от това за какви нужди той се използва (Решение № 9 от 1996 г., Решение № 11 от 2013 г.). В своята практика Конституционният съд последователно застъпва разбирането, че „Отделното посочване в чл. 60, ал. 1 от Конституцията на "доходи и имущество" трябва да се схваща като изискване за разграниченост между подоходните и имуществените данъци, за недопускане на елементи, присъщи на едната категория данъци в другата категория данъци (Решение № 9 от 1996 г., Решение № 8 от 2002 г. и Решение № 5 от 2012 г.). Затова като поставя размера на данъчната ставка, а оттам и на данъка, в зависимост от използването на недвижимия имот, § 39, т. 6 от ЗИД ЗКПО не кореспондира с чл. 60, ал. 1 от Конституцията.
4. Не мога да се съглася с подхода на Народното събрание при промените в Закона за митниците, направени с § 50 и § 64. Тези параграфи са внесени от народни представители между първо и второ гласуване и на практика са приети само на едно гласуване в нарушение на чл. 88, ал. 1, изр. 1 от Конституцията.
По своята правна характеристика Законът за митниците е устройствен закон и няма връзка с промените в Закона за корпоративното подоходно облагане. Поради това липсва основание извършването на промени, които засягат цялостната структура на Агенция „Митници“, да се правят с преходните и заключителни разпоредби на друг закон. В нарушение на чл. 84, ал. 2, изр. 2 от ПОДНС тези разпоредби бяха гласувани в пленарна зала, въпреки че са извън обхвата на приетия на първо гласуване законопроект. Така за пореден път важни промени, които засягат една от най-многочислените администрации в изпълнителната власт, се правят на тъмно, без обществено обсъждане, без оценка на въздействието и в нарушение на правилата за дейността на Народното събрание, които самото то е установило.
Съгласно § 64 ЗИД ЗКПО съществуващите митници се закриват със заповед на министъра на финансите. Немислимо е да се закрият всички митници, защото това би означавало, че държавата остава без администрация, която да изпълнява нейните функции във връзка с провеждането на митническата политика. От разпоредбите на § 50, т. 1, б. „в“ и т. 2 е видно, че не става въпрос за закриване на митниците, а за преобразуването им в териториални дирекции на Агенция „Митници“. Затова е недопустимо предвиденото в § 64, изр. 2 прекратяване на правоотношенията на служителите поради закриване на администрацията/предприятието по чл. 106, ал. 1, т. 1 от Закона за държавния служител и по чл. 328, ал. 1, т. 1 от Кодекса на труда. Така се придава друго, неприсъщо правно значение на юридически факти, за да се приложат неотносими към тях правни последици. Третирането на преобразуването на митниците като закриване заобикаля защитните разпоредби на чл. 87а от Закона за държавния служител и на чл. 123 от Кодекса на труда, предвиждащи запазване на правоотношенията на служителите при преобразуване.
С § 50, т. 3, б. „а“ от ЗИД КПО в чл. 9 от Закона за митниците се създават нови ал. 4 и 5. Съгласно тях правоотношенията с директорите на териториални дирекции, с главните директори на главни дирекции и с директорите на дирекции в специализираната администрация в Централното митническо управление да могат да се прекратяват без предизвестие по преценка на директора на Агенция „Митници“, съгласувано с министъра на финансите. В мотивите на внеслите предложенията народни представители липсват каквито и да е било аргументи за новата уредба, което не съответства на изискванията на чл. 83, ал. 1, изр. 1 от ПОДНС. Необходимо е да се има предвид, че заемащите тези длъжности са държавни служители съгласно чл. 13, ал. 3 от Закона за администрацията и чл. 5, ал. 1 от Закона за държавния служител. Нещо повече, по силата на чл. 5, ал. 2 от Закона за държавния служител те са висши държавни служители.
Предвиденото прекратяване на правоотношенията по преценка на директора на Агенция „Митници“ е флагрантно нарушение на основополагащи принципи на държавната служба. Статутът на държавния служител има конституционни измерения в чл. 116, ал. 1 от основния закон. Неговата значимост е очертана и от Конституционния съд в Решение № 11 от 1998 г., в което се изтъква, че “по смисъла на чл. 116, ал. 1 от Конституцията държавните служители са замислени като траен, независим от политическите промени гръбнак на държавата, а тази функция изисква стабилитет на служебното им положение". Принципът на стабилитета е носещата конструкция на държавната служба. Той е предпоставка за професионалното, законосъобразно и безпристрастно изпълняване на служебните функции, както и гаранция срещу упражняването на политически влияния и натиск. Този принцип е неразривно свързан с основанията за прекратяване на служебното правоотношение и със защитата срещу произволни уволнения. Затова освобождаването „по преценка“ е несъвместимо със статута на държавния служител. Лишен от стабилитет, държавният служител не може да спази повелята на чл. 116, ал. 1 от Конституцията да бъде изпълнител на волята и интересите на нацията.
Прекратяването на служебните правоотношения „по преценка“ означава целесъобразност, която не подлежи на съдебен контрол. Така освободените на това основание ще бъдат лишени и от право на защита пред съд. Приетите разпоредби не държат сметка за това, че правото на защита по чл. 56 от Конституцията е основно, всеобщо и лично право на гражданите, което по силата на чл. 57, ал. 1 от основния закон е и неотменимо право (Решение № 11 от 1998 г. на Конституционния съд). Неговото значение е още по-голямо в конкретния случай, в който чрез правото на защита се брани друго конституционно установено право – правото на труд. Разпоредбите на § 50, т. 3 ЗИД КПО не съответстват и на международни актове, по които България е страна - Всеобщата декларация за правата на човека (чл. 8), Международния пакт за гражданските и политическите права (чл. 14, т. 1) и Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (чл. 6, ал. 1).
Уважаеми народни представители,
Въз основа на изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане § 39, т. 6, т. 15, т. 17, т. 23, б. „а“ и „б“, § 40, § 50 и § 64 от Закона за изменение и допълнение на Закона за корпоративното подоходно облагане, приет на 7 ноември 2018 г.